공교육투자의 경제적 효과 분석

교육의 경제발전 효과에 관한 연구는 1950년대 중반 발전을 노동과 자본만의 투입에 의한 것으로 보는 전통적인 발전론에 대한 회의가 일어나면서 주목받기 시작했다. 이때 교육도 경제발전을 위한 하나의 투입요소로 보는 인간자본론이 대두되었는데, Shultz(1961)는 교육비는 소비가 아니라 상품을 생산하는데 필요한 노동력을 증대시키기 위한 투자라고 주장하였다. 따라서 학교교육은 물적 자본을 변화시키지 않더라도 노동자당 더 높은 산출을 기대할 수 있는 경제적 수익성을 지닌 투자로 보면서 인간자본에 대한 투자가 실물자본의 투자보다 수익률이 높기 때문에 개발도상국의 경우 국가발전을 이루기 위해서는 인간자본에 대한 투자가 확대되어야 한다고 주장한다.

그러나 1950년대와 1960년대에 널리 적용되었던 인간자본론은 제3세계 국가들이 교육기회의 확대에도 불구하고 경제발전이 정체되자 교육이 경제발전에 기여하는가에 대한 의문이 일어났다. Carnoy(1974)는 교육발전이 경제발전을 지원, 촉진한 것이 아니라 경제발전이 교육을 발전시켰기 때문에 교육의 경제성장에 대하여 원인적인 요인(casual factor)이 될 수 없다고 주장하였고, Paci(1977)도 교육수준향상이 경제발전을 위한 필수불가결한 조건은 될 수 없다고 주장하였다. 또 Thurow와 Lucas(1972)는 생산성은 노동자의 속성이 아니라 직업의 속성이기 때문에 교육과 훈련이 노동자의 생산성결정에 중요한 요인이 될 수 없다고 주장하였다. 이들은 교육과 경제발전과의 관계를 인간자본론에서와 같이 이해해서는 안되며, 또한 교육이 경제발전에 기여하는 정도도 인간자본론에서 주장하는 것보다 훨씬 덜하다고 보고 있다(김영철·공은배, 1983).

교육투자효과를 경제적 측면에서 측정하려는 시도는 1960년대에 들어서면서 인간자본론의 대두와 학교교육이 공교육으로 확립되면서 개인은 물론 국가에서도 막대한 예산을 교육에 투입함에 따라 교육의 경제적 효과에 대한 관심이 증대하면서 나타나기 시작했다(김선종, 1983).

교육과 경제성장의 관계에 대한 논의

1. 인간자본론

발전의 연대라 불리는 1950년대 및 1960년대에는 교육이 경제발전에 기여하는 바가 크다는 낙관론이 지배적이었다. 그리고 이때에는 인간자본에 대한 투자가 중요하다는 견해가 Shultz등에 의해 제기되면서, 교육비는 소비가 아니라 상품을 생산하는데 필요한 노동력을 증대시키기 위한 투자라는 인간자본론(human capital theory)의 관점이 성립하게 된다.

인간자본론의 관점은 인간자본에 대한 투자의 가치를 중요하게 간주하고, 교육기회를 대폭적으로 확대하는 등과 같은 인간자본에 대한 투자를 경제성장의 매우 중요한 요인으로 간주한다. 그리고 인간자본에 대한 투자가 실물투자보다도 수익률이 높으며, 이는 특히 개발도상국에서 두더러진다고 주장하였다. 이에 따라 실물자본에 대한 투자보다도 인간자본에 대한 투자가 보다 강조되어야 한다는 주장을 하고 있다. 이러한 주장을 뒷받침하기 위하여 인간자본론자들은 많은 논의와 실증적 연구를 통하여 그 타당성을 입증하려고 노력하였다.

Denison(1962)은 인간자본 투자로 인한 경제적 효과를 계측하였는데 소득의 성장률에 있어서 교육투자가 1909-1929년에는 약 23%, 1929-1957년에는 약 42%를 설명한다는 연구결과를 발표하였다. 그리고 그는 그 후의 연구(1985)에서도 1929-1982년 동안에 노동자당 교육의 증가는 경제성장의 26%를 설명하고 있으나 노동자당 자본의 증가는 경제 성장의 15%밖에 설명하지 못하고 있어서 교육투자가 경제성장에 있어서 중요한 역할을 수행하고 있다고 보았다. Habison과 Myers(1964)는 개발도상국가에서의 경제성장을 위해서는 학교교육 기회의 확대가 매우 중요하다는 연구결과를 발표하였다. 그들은 중등학교 및 고등교육기관의 취학률이 경제성장과 밀접한 상관이 있음을 입증하였다. 따라서, 경제성장, 보다 구체적으로 국민 1인당 소득수준을 향상시키기 위해서는 국민의 중등 및 고등교육의 수준을 높여야 한다고 주장하였다. 한편 인간자본론의 관점에서 교육투자의 중요성을 강조하면서 교육비의 증대가 노동시장에 있는 노동자 개개인의 소득증대와 밀접한 관련이 있다는 것이 Becker(1964), Hansen(1963), Psacharopoulos와 Hinchliffe(1973)등에 의해 입증되기 시작했다. Psacharopoulos와 Hinchliffe는 1960년대와 1970년대 초에 세계 30여개 국가를 대상으로 한 교육투자 수익률을 비교·분석하였는데, 그 결과 대부분의 국가에서 초등학교 교육이 가장 높은 수익률을 나타내고 있으며, 일부 선진국에서는 고등학교가 가장 높은 수익률을 나타내고 있는 것으로 나타났다.

2. 종속이론

인간자본론의 관점은 1970년대에 들어서면서 제 3세계 국가들이 선진국의 발전모형을 도입·적용하고 교육의 기회를 확대하였음에도 불구하고, 경제발전에 성공하지 못하게 되자 Carnoy(1974), Paci(1977)등의 의해 비판을 받게 된다. 이들은 종속이론(dependency theory)의 관점에서 전세계를 하나의 체제로 보고 이의 동태가 중심부 또는 주변부가 발전되는지 또는 그렇지 않은지를 결정하기 때문에 발전이란 세계자본주의 경제의 전망에 따라 분석되어야 한다는 주장을 하였다.

인간자본론의 관점에서는 교육수준이 높은 사람일수록 높은 지위와 보수를 받게 되고, 이에 따라 교육의 확대는 국가의 경제성장과 직업구조의 변화에 큰 영향을 미칠 것이라고 주장되었다. 하지만 Carnoy는 그의 연구(1974)에서 교육의 확대가 개인적인 수준에서는 더 많은 교육을 받은 사람이 더 많은 보수와 나은 직업을 얻을 수 있는 가능성이 증가하는 것이 사실이지만, 개인적인 인과관계의 관련성이 전체적인 국가수준에서까지 확대될 수는 없다고 하였다. 그는 아프리카의 경우 교육기회의 확대가 단지 특수한 직업을 요구하는 자격증수만 증가시켰지 직업구조에 관한 효과는 거의 없었으며, 또 주변부에 해당하는 제 3세계국가들의 경우 교육기회는 대폭 팽창되어 왔으나 국가의 경제성장은 이에 훨씬 미치지 못하였다는 결과를 보고하고 있다.

Paci(1977)는 교육과 경제발전과의 관련성은 충분히 관찰되었지만 노동력의 교육수준이 반드시 경제 발전을 위한 필수불가결한 조건이 될 수는 없다고 주장하였다. 즉 Habison과 Myers의 연구결과등에서 보듯이 인간자본론자들이 주장하는 것처럼 국가의 교육수준과 경제발전간에 높은 상관이 있는 것은 사실이지만, 그 인과관계는 명확하지 않다는 것이다. 이처럼 종속이론가들은 인간자본론자들이 주장하는 것보다 교육이 경제성장에 미치는 영향이 크지 않다고 보고 있으며, 또 교육이 경제성장의 원인적 요인이 될 수 있는가에 대해서도 회의를 가지고 있다.

3. 선발가설

위와 같이 제 3세계에 대한 연구를 통하여 인간자본론에 대한 비판이 대두된 것과 비슷한 시기에 선진국에 대한 연구에서도 인간자본론의 입장에 대한 비판이 이루어졌다. Thurow(1968), Berg(1970), Fuller(1970) 등은 직업구조와 소득의 기회는 학교교육의 확대나 노동인력의 공급과는 상관없이 본질적으로 주어진 것이며, 학교교육의 기능이란 이미 존재하는 자리를 채울 수 있도록 학생들을 선발하는 것에 불과하다고 주장하였다.

Berg와 Fuller는 상세하게 세분화된 직종분류별내에서 노동장의 학교교육과 생산성과는 의미있는 상관을 보이지 않는다는 연구 결과를 발표하였다. Throw는 총량적 생산함수 추정에서 추출한 노동의 한계생산성과 노동의 대가로 지불된 임금과의 상관분석을 하였는데, 이 연구결과에 의하면 미국 노동자는 평균적으로 볼 때 한계생산성보다 적은 소득, 즉 생산성의 약 63%에 해당하는 소득을 받고 있는 반면에, 교육수준이 더 낮은 부문에 일하는 노동자는 생산성의 약 60%에 해당하는 소득을 받고 있는 것으로 나타났다. 이들의 연구결과에서 보듯이 이들은 학교교육이 정말 생산성을 증대시키는가에 대해 의문을 제기하고 학교교육과 생산성과의 상관은 학교교육과 수입의 상관보다 낮을 것이라는 견해를 보이고 있다.

또 그들은 인간자본론에서 주장하듯이 교육투자가 노동자의 생산성을 높일 것이라는 견해와는 달리, 생산성은 직업의 속성이기 때문에 교육과 훈련이 생산성 결정의 중요한 요소가 될 수 없다고 주장하였다. 이러한 주장과 유사하게 Arrow(1973), Spence(1974)등은 교육과 생산성, 그리고 소득사이의 인과관계를 부인하고 , 학교교육은 보다 바람직한 노동자를 선발하기 위한 메커니즘으로 활용되는 것이라고 보는 선발가설(screening hypothesis)을 주장하였다.

선발가설을 주장하는 학자들은 교육이 직접적으로 경제발전에 기여하거나 교육 그 자체가 노동생산성을 향상시킨다기 보다는 고용주에 대해 노동자의 잠재적인 생산성 수준을 알려주는 선발의 수단으로 이용됨으로서 경제 발전에 기여한다고 보고 있다. 즉, 이들은 학교교육이 소득향상에는 기여할 수 있으나, 이러한 주장을 더 확대시켜 생산성과도 밀접한 관련이 있다는 것을 입증할 수 없기 때문에 학교교육의 경제발전에 대한 기여는 인간자본론에서 주장하는 것보다 훨씬 낮다는 것이다.

4. 교육과 경제성장의 관계에 관한 실증적 분석

교육과 경제성장간의 인과관계에 대한 실증적 분석은 교육발전과 경제발전간에 시차를 두고 둘 간의 상관관계분석을 통해 이루진 몇몇 연구가 있다. Peaslee(1967)는 39개국가의 종단적자료를 이용한 시계열 변화 분석한 결과 1958년 1인당GDP수준이 높은 상위 35개국들 모두가 1920년 혹은 그 이전에 이미 10%이상의 국민학교 취학률을 보이고 있었으며, 그 중 8개국을 대상으로 경제성장을 이룬 시점을 전후하여 초등학교 취학률을 분석한 결과 모든 나라가 6-8%의 초등학교 취업률을 보인 후에야 지속적인 경제성장이 이루어졌다는 연구결과를 발표하였다.

Kaser(1966)는 12개 산업국가 대상으로 상관관계분석을 실시하였는 데, 그 결과 같은 수준의 1인당 GNP수준을 유지하고 있는 국가들에 있어서, 보다 많은 학생이 학교에 재학할수록 다음 10년 동안에 GNP성장률이 높게 나타났다.

이처럼 Peaslee와 Kaser의 연구에서는 교육발전이 경제발전에 영향을 미친 것으로 나타났으나, Walter(1981)는 이와는 다른 연구결과를 보여주고 있다. Walter는 저개발국을 대상으로 1950년의 초·중등하교 취학률에 대한 1960년대의 취학률 증가와 1970년의 1인당 GNP와의 상관관계 분석하였는데, 그 결과 1950-1960년의 급격한 교육팽창과 경제발전이 유의한 관계가 없는 것으로 나타나, 교육확장이 경제성장에 앞서 오지 않았다는 결론을 내렸다.

김영철·공은배(1983)는 교육발전과 경제발전과의 인과관계를 알아보기 위해 87개국 대상으로 Harbison과 Mayer의 1959년도 연구결과를 참조하여 1959, 1960, 1970, 1978년도의 상관관계를 비교 분석하였는데, 그 결과 교육발전이 경제발전에 상당한 영향을 미치는 것과 마찬가지로 경제발전도 교육발전에 상당한 영향을 미치는 것으로 나타나, 경제발전과 교육발전이 서로 상호작용하고 있는 것으로 나타났다.

선행 교육투자효과 측정방법 및 결과

인간자본론의 대두와 학교교육이 공교육으로 확립되면서 개인은 물론 국가에서도 막대한 예산을 교육에 투입, 이에 따라 교육에 대한 투자가 증대하면서 교육투자효과를 분석하려는 노력이 급격히 팽배하였고, 특히 그 가운데서도 1960년대를 전후하여 교육경제학이 독립된 학문분야로 생성하면서 교육투자효과를 경제적 측면에서 분석하려는 시도가 크게 늘어났다. 이에 따라 단순상관관계접근법(simple correlation approach), 잔여접근법(residual approach), 수익률분석법(rate of return approach)을 통하여 교육의 경제적 효과를 계측하기 시작하였다.

1. 단순상관관계접근법

단순상관관계접근법(simple correlation approach)은 교육발전수준을 나타내는 지표와 경제발전수준을 나타내는 지표간의 상관관계를 분석하는 방법으로, 이 방법은 교육의 경제성장에 대한 기여도를 구체적으로 분석하는 것이 아니고 양자간에 어느 정도의 밀접한 관계를 보이고 있는가를 분석하는 방법이다. 이와함께 단순상관관계분석법은 교육발전과 경제발전간의 인과관계분석에 이용되었다. Peaslee(1967), McClelland(1966), Walter(1981), 김영철·공은배(1983) 등의 학자들은 상관관계분석법을 통해 교육발전지표와 경제발전지표간에 시차를 두어 둘간의 인과관계분석을 시도하였다.

상관관계접근법에서는 교육발전지표와 경제발전지표의 설정이 중요한데, 지표의 설정에서 학자마다 조금씩 차이를 보이고 있다. 교육발전지표로는 초·중·고등교육 취학률, 공교육투자비, 교원수 등이 사용되었고, 경제발전지표로는 1인당 GNP, 경제성장률, 농업인구비율, 전기소비량 등이 사용되었다.

단순상관분석법을 이용한 주요연구로는 <표 1>에서 보는 것처럼 Habison & Myers(1964),

Peaslee(1967), McClelland(1966), Kaser(1966), Walter(1981), Curle(1964), Bennett(1967), Bowman & Anderson(1963), 대한상공회의소(1973), 김영철·공은배(1983) 등이 있다.

저개발국을 대상으로 한 Walter의 연구를 제외하면 대부분의 연구에서 교육발전과 경제발전이 유의미한 상관관계가 있는 것으로 나타났다. Harbison과 Myers는 1인당 GNP는 복합지수(고등교육취학률*5+중등교육취학률)와 매우 높은 상관관계(.888)를 가지며, 초등교육취학률(.668)보다는 중등(.817)과 고등(.735)교육 취학률의 상관관계가 높아, 고등교육이 경제발전과 관련된 중요한 변수라고 생각한데 비해서, Peaslee는 중·고등학교 교육보다 초등교육에 상대적으로 더 많이 투자한 나라의 1인당 GDP의 성장률이 높게 나타나 초등학교교육이 중·고등학교교육보다 중요하다고 결론지었다.

McClelland는 경제성장의 지표로 GNP대신 전기소비량을 사용하여 28개국을 대상으로 회귀분석하였는데 1952-1958년간에 걸친 경제성장이 1930년대의 중등교육인구에 의해 영향을 받았다는 연구결과를 발표하였다.

Kaser는 12개 산업국가 대상으로 1인당 GNP와 교육단계별 취학률, 고등교육 재학생 1인당 교육비, 교육봉급의 비, 공교육비중과의 상관관계분석을 한 결과 같은 수준의 1인당 GNP수준을 유지하고 있는 국가들에 있어서, 보다 많은 학생이 학교에 재학할수록 다음 10년 동안에 GNP성장률이 높게 나타나며, 1955년의 초·중등교육 취학률이 1955-1970년 사이의 1인당 GNP의 성장과 정적인 상관관계를 가지는 것으로 나타났다.

이에비해 Curle은 중·고등취학률과 교육비가 경제발전과 가장 관련이 깊다는 사실을 발견하였는데, 그는 1958년경에 57개국을 대상으로 경제발전지표로 GNP대비 저축률, 1인당 GNP, 경제성장률를 설정하고 교육발전지표로 국민하교취학률, 중·고등학교 취학률, GNP대비 교육투자 비율을 설정하여 경제발전지표와 교육발전지표간의 상관관계를 분석하였다.

Bennett의 연구에서는 실업교육수준은 경제발전과 높은 상관관계(.775)를 보이는데 반해 인문교육수준은 낮은 상관관계(.395)를 보였으며, 북미와 서구는 경제발전과 실업교육이 낮은 부적 상관관계(-.195)를 보이는 데 반해 중동 및 북아프리카는 높은 정적상관관계를(.652) 나타내, 일정한 발전시점이 경과하기 전까지는 기술교육이 경제발전과 결정적인 관계에 있음을 보여주고 있다.

국내의 연구로는 대한상공회의소(1973)와 김영철·공은배(1983)의 연구가 있는데, 대한상공회의소는 Harbison과 Myers의 연구방법을 우리나라에 적용하여 1962-1971년까지의 10년간의 종단적자료를 사용하여 상관관계분석을 한 결과, 교육발전과 경제발전이 유의미한 상관관계(.675)가 있다는 사실을 밝혀내었다.

김영철·공은배는 87개국 대상으로 1960, 1970, 1978년도의 상관관계분석하고 Harbison과 Mayer의 1959년도 연구결과를 참조하여 1959, 1960, 1970, 1978년도의 상관관계를 비교 분석하였는데, 교육투자와 경제성장간의 상관관계는 1959년과 1960년의 낮은 상관도(각각 .101, .281)에서 1970년과 1978년에는 다소 높은 상관도를 보였으며(각각 .546, .463), 초등학교 취학률과 경제발전과의 상관관계는 시간이 지남에 따라 현저히 낮아졌다(1960년 .499, 1978년 .168). 또 김영철·공은배는 교육발전과 경제발전과의 인과관계를 알아보기 위해 시차를 두고 교육발전과 경제발전간의 상관관계를 분석하였는데, 그 결과 교육발전과 경제발전은 상호작용하고 있는 것으로 나타났다.

2. 잔여접근법

잔여접근법(residual approach)은 전체국민소득의 증가분을 노동, 자본, 및 기타자원 등과 같은 투입요소의 증가로 설명되지 않는 부분을 잔여로 보고 이를 분석하여 교육의 경제적 기여도를 측정한다. 즉 경제성장에 영향을 미치는 요인은 여러 가지로 지적할 수 있으나 이러한 요인들 중에는 실제로 계측 가능한 요인이 있고, 영향을 미치고 있는 요인임에는 틀림이 없으나 이를 구체화시킬 수 없는 요인이 있는 데 이를 잔여로 간주하고 각 요인들의 경제성장에 대한 기여를 분석하는 것이다. 따라서 이 방법은 경제성장에 대한 교육의 기여만을 분석하는 것이 아니라, 경제성장에 영향을 미치는 모든 인적·물적 요인을 분석하여 노동의 질적 향상과 잔여요인중의 몇몇 요소가 교육의 기여라고 보고 이를 분석하는 방법이다. 잔여접근법에서는 생산(Q)을 식 (3.1)처럼 자본(K)과 노동(L), 그리고 모든 요소의 생산성향상으로 볼 수 있는 기술진보(A)의 함수라 가정한다. 생산성향상요인인 기술진보(A)의 성장률은 전체 생산 성장률에서 노동과 자본의 성장률의 잔여요인으로 간주할 수 있으며, 이 잔여요인중 일부가 교육에 의한 노동생산성 증가의 기여라고 보고 이를 측정하는 것이 잔여분석법이다.

3. 교육투자 수익률 분석법

경제성장에 대한 교육의 효과를 측정하는 또 다른 시도는 Becker(1964)와 Shultz(1970)등에 의한 교육투자 수익률 분석법이다. 그들은 합리적인 사람들은 추가적인 교육을 통하여 얻을 수 있는 수익이 추가적인 교육에 투자되는 비용과 같아질 때까지 교육투자를 할 것이라고 가정하였다. 그리고 교육수준별 근로자의 한계소득은 한계생산성을 반영하는 것이라고 보고, 일정수준의 교육을 받은 근로자의 한계생산성을 비용과 비교하여 교육투자와 국민소득형성과의 관계를 파악하는 방법이다. 즉, 한 단위의 교육을 더 받기 위해 필요한 한계비용과 교육을 받고 난 후의 한계수익을 비교하여, 이를 기초로 교육을 받은 후에 국민소득이 어느 정도 증가되는가를 측정하여 교육투자의 효과를 밝히는 것이다.

투자수익률의 산출을 위해서는 교육투자 비용의 현재가치와 교육수익의 현재가치를 일치시키는 할인율 즉, 내적수익률(IRR:internal rate of return)을 구해야 한다. 교육투자수익률은 교육투자 비용의 부담자가 누구이며, 그 수익이 누구에게 돌아가느냐에 따라 사회적 투자수익률과 개인적 투자수익률로 구분되어 측정되나 비용과 수익의 구성내용에 있어서 차이가 있을 뿐 그 산출의 개념과 방법은 기본적으로 같다(공은배·백성준, 1994).

수익률 측정방법은 Becker(1964), Shultz(1970), Hansen(1971)등 학자마다 조금씩 차이가 있으나 추정대상과 자료의 사용에 따른 차이로 기본적인 방법은 Becker의 모형과 차이가 없다(공은배·백성준,1994).

이상과 같은 결과를 토대로 다음과 같은 결론을 내릴 수 있다. 공교육투자의 경우 선행측정방법들의 가정과는 달리 GNP가 공교육투자에 더 많은 영향을 미치는 것으로 나타났으나, 공교육투자가 실물자본투자보다는 GNP에 더 많은 영향을 나타내, 실물자본에 대한 투자보다 인간자본에 대한 투자수익이 더 크다는 인간자본론의 주장을 뒷받침하고 있다. 그리고 공교육투자에 대한 수익률이 적정공공할인률보다 훨씬 높지만, 공교육투자와 사교육투자의 중복투자로 인한 비효율성의 가능성이 높아 비효율적으로 투자되는 사교육비투자의 효율성을 제고시킬 수 있는 방안이 마련되는 것이 시급하다고 하겠다. 이와 함께 공교육투자의 경제적 효과가 3년 후부터 나타나기 시작하여 7년 후에 가장 큰 반응을 보인다는 것을 고려하여 공교육투자 정책이 수립될 필요가 있다(이민수, 1997, 공교육투자의 경제적 효과 분석. 교육학 석사학위 논문.서울대학교 대학원 농업교육과).