교육개혁과 신자유주의

1) 신자유주의와 교육

(1) 신자유주의의 의미

신자유주의는 80년대 이후 세계 경제의 장기 불황을 극복하기 위한 일환으로 시장 경쟁의 강화, 국가개입의 축소에 따른 최소 국가 원리에 입각하여 나타나게 되었다. 이는 ʻ작은 정부, 큰 시장ʼ이라는 구호 아래 국가의 개입을 축소시키는 반면, 시장의 자율 기능을 확대시켜 무한 경쟁 체제와 기술 개발, 경제 발전을 추구한다.

(2) 우리나라의 신자유주의 교육

정부는 우리교육의 문제점의 해결방안으로 신자유주의를 도입했다. 교육체제의 획일성과 입시 위주의 교육, 주입식 교육에 대한 나름의 해결책이었다. 그 원리만으로 본다면 신자유주의는 교육의 다양성을 주장하고 교육을 받는 이들의 선택권 등을 존중한다는 점에서 좋은 측면도 가지고 있다. 그러나 이는 현재의 교육의 병폐에 묻혀 버리고 오히려 그 단점으로 지적되는 시장경제의 원리에만 입각하게 되었다. 사실 경제논리로는 경쟁을 통해 질을 향상시킬 수 있다고 할지라도 교육에서는 문제가 달라지는 것이다. 학생과 교사의 무한 경쟁을 부추김은 과도한 사교육비의 증가와 교권의 추락, 교사의 질적 하락으로 나타나고 학교의 현장은 경쟁으로 인한 열등감과 스트레스에 시달리게 되었다.

그리고 사실 획일적으로 길들여져 온 우리의 학교체제는 갑자기 불어 닥친 신자유주의의 다양성과 개성을 중시하는 교육을 운영할 만한 세력도 여력도 없는 것이 사실이다. 외국의 선진국들의 경우에는 정부의 간섭과 통제에서 벗어나 각 학교에서 배제시키는 형태를 띠고 있지만 우리나라의 경우는 ʻ신자유주의ʼ라는 정책을 교육계에 도입시키는데도 정부의 간섭과 영향력이 오히려 커졌다는 것이다.

2) 신자유주의와 교육개혁

1980년대 이후 서구사회의 변화를 이끌고 있는 지배적 패러다임은 신자유주의였다. 신자유주의는 개인주의, 시장의 효율성, 시장의 자유를 강조하는 사조를 지칭한다. 신자유주의는 그 어느 때보다도 전 지구적인 무한 경쟁이라는 세계화 시대에 적합한 패러다임으로 받아들여졌다. 국가 간 치열한 경쟁에서 생존하기 위해서는 국가경쟁력을 길러야 하며, 이것은 시장경쟁의 원리를 따를 때만이 가능하다고 여겨졌다.

1980년대 이후 신자유주의가 사회전반의 변화에 준 영향은 강력하다. 신자유주의와 신보수주의의 연합은 사회재구조화의 프로젝트를 기획하여 강력하게 추진하였다. 이 프로젝트는 1960년대 인권의 논리에 입각해 만들어졌던 복지국가를 해체하고, 시장논리와 보수적 가치를 사회 전 영역에 복원시키는 것이었다. 이 속에는 복지 국가적 정책의 일환으로 실시되던 교육의 재구조화도 포함되었다. 1980년대부터 시작된 교육개혁은 인권의 원리에 의해 구성되었던 자유주의적 복지국가 정책을 해체시키고 재산권의 논리를 사회 전 영역에 복원시키려는 시도의 일환이었다.

(1) 신자유주의의 시장논리와 교육

신자유주의자들은 다음과 같은 기본적인 가정을 가지고 있다. ① 한 사회의 기본질서는 자유롭고 독립적인 행위의 주체인 개인들의 집합체로 구성된다. ② 각 행위자는 자신의 선호를 충분히 알고 있으며, 자신의 이익을 효과적으로 추구할 수 있는 계산능력을 가지고 있다. ③ 각 개인이 타인에 대한 배려 없이 자신만의 이익을 극대화하는 식으로 행동한다 해도 사회전체의 공익을 가져올 수 있다. 신자유주의자인 F. Hayek(1948)은 개별적인 자기이익의 추구로부터 집합적 이익이 보장될 수 있다고 본다. 그는 자유방임적 시장체계만큼 이러한 기능을 효율적이고 공정하게 수행해 줄 수 있는 사회적 메커니즘은 없다고 주장한다. 시장은 어느 누구의 특정한 목표의 우월성을 전제하지 않고 누구에게나 동등한 절차적 기회가 보장되기 때문에 ʻ공정하다ʼ고 간주된다. 또 시장질서는 가격원리에 따라 상황 즉흥적으로 움직이기 때문에 잘못된 계획이나 오도된 통제가 초래하는 비용을 절감할 수 있어서 ʻ효율적ʼ이라 여겨진다.

신자유주의자들은 교육도 하나의 ʻ상품ʼ으로 규정하고 학교를 공급자, 학부모나 학생을 소비자로 규정한다. 이들이 보기에 교육은 개인들 간에 사고 팔 수 있는 하나의 ʻ민간재ʼ에 불과하다. 왜 교육이 민간재인가？ 그들의 논리는 무엇인가？ 교육이 민간재라면 국가의 공적 책임이나 개입은 불필요하게 된다. 다시 말해서, 그들이 교육을 민간재라고 주장하는 이유는 교육에 대한 국가의 공적 책임을 없애기 위한 것이다.

시장 논리적 관점에서 진단하는 공립학교의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 교육관료 조직의 규제와 통제에 의해 학교의 자율성이 저해되고 있다. 둘째, 학교간의 경쟁이 없어 교육의 질을 제고하기 위한 단위학교의 노력이 부족하다. 셋째, 교육소비자인 학생의 필요와 무관하게 교육공급자인 학교에 의해 획일적으로 교육서비스가 제공되고 있다. 즉 관료적 통제를 완전히 폐지하고 정치적 이해관계를 배제한 자유경쟁의 논리를 적용함으로써 다음과 같이 공립학교의 문제를 해결할 수 있다. ① 단위학교의 자율성과 책무성을 강화할 수 있고, ② 학교간의 경쟁의 유도를 통해 교육의 질을 향상시킬 수 있으며, ③ 교육소비자에게는 교육선택권을 부여하여 자신의 필요에 맞는 교육을 받을 수 있다.

(2) 교육의 자율성과 선택

시장논리의 핵심적 개념인 자율성과 선택의 개념을 통해 시장논리의 주장을 보다 깊게 파악해 보기로 하자.

가. 교육의 자율성

우리가 주의 깊게 살펴 볼 점은 사립학교의 조직적 특성이 자율성이라 하지만, 그 자율성은 소유주나 학교장의 자율성이지 교사의 자율성은 아니라는 것이다. 사립학교의 조직특성상 학교장은 보스이고, 교사는 부하직원일 뿐이다. 학교장의 권한이 막강하기 때문에 교사에게 자율성을 충분히 보장해줄 수 있다는 것이다. 과연 그럴까？

그리고 공립학교에 자율성을 부여한다고 하지만, 실상은 국가의 개입이 더욱 강해진다는 모순을 안고 있다. 영국의 경우 교육과정 및 평가에 대한 통제권을 중앙에 집중시키고 있다. 지방교육당국의 권한을 단위학교에 위임하여 단위학교의 자율성을 확대하면서, 동시에 국가교육과정 등을 통해 교육에 대한 국가의 통제는 더욱 강화되었다.

나. 선택

시장논리에 따르면 학생의 필요가 무엇인가를 국가는 정해서 안 된다. 학부모와 학생은 자신들이 무엇을 필요로 하는가를 알 수 있고 그것에 부합된 학교를 선택할 수 있다. 이제는 국가 대신에 학부모가 아이의 필요를 정해야 하고 그것에 부합된 교육프로그램을 선택하면 된다. 여기서 학부모들은 개별적인 소비자로서 선택이라는 행위를 하게 된다.

학부모의 선택은 시장 논리적 개혁 이전에도 존재했었다. 물론 이러한 제한된 선택에 의해서도 학교간의 경쟁을 불러일으킬 수 있고 또 이를 통해 학교교육의 질을 개선할 것이라고 여겨졌었다. 그러나 이 학교들은 관료적 통제 하에서 전부 재정적 보조를 받았고, 또한 학생이 정원에 미달되는 일이 없어 존속이 보장되었다. 선택계획은 단순히 학부모에게 선택권을 부여해 주는 차원이 아니라 공급자를 관료적 통제로부터 완전히 자유스럽게 해주는 동시에 공급자 상호간의 생존 경쟁을 유도하는 차원이다.

그러나 시장에서의 선택에서도 문제가 되는 것은 학부모가 학교를 선택할 때 무엇을 고려하느냐 하는 것이다. 그리고 또 하나의 문제는 학생들이 한 학교를 선택했다고 해서 전부 수용될 수는 없다는 것이다. 여기서 우리가 주목해서 볼 점은 학교가 학생을 선발하라 수 있게 되면 학교는 점차적으로 차등화, 또는 서열화 된다는 점이다. 이렇게 되면 학생들에게 주어지는 교육적 경험은 달라지고, 학생 모집에 대한 최종권한은 학부모가 아니라 학교가 갖게 된다.

(3) 신자유주의의 시장논리 평가

교육의 사적 영역으로의 이동에 대해서 우리는 어떻게 생각해야 하는가？ 여기서 ʻ교육의 상대적 자율성 이론ʼ이 상당한 도움을 둔다. 교육의 상대적 자율성은 사회의 여러 부문과의 관계를 지칭하는 구조적 개념으로 이론화될 수 있다. 교육이 공공영역에 속하는 한, 상품의 논리에 의해 지배되거나 그 논리에 따르지 않는다. 물론 교육은 자본주의 체제의 재생산하는 기능을 하지만, 그것이 상품의 논리에 의해 기능하는 것은 아니다.

그런데 신자유주의는 교육을 아예 시장경제 영역으로 옮겨놓자는 것이다. 그리하여 교육을 상품의 논리에 따르도록 한다. 이는 교육이 국가의 영역을 벗어나 사적 영역에서 완전히 상품논리에 따라서 자본주의 경제체제를 재생산하도록 하자는 것이라는 해석이 가능해진다(물론 실제적으로 국가의 개입 없이 재생산이 가능한가 하는 것은 따로 논의할 주제이다). 이렇게 되면 학교교육은 상품논리에 따라 자본주의 재생산 역할을 수행하게 되고, 상대적으로 국가영역에서 가능했던 평등화의 역할과 민주적 공동체 형성의 역할이 심각하게 위축당하게 된다.

교육이 시장영역으로 이동하게 되면, 학교도 시장경쟁 논리에 따라야 하고, 교사는 시장의 상인들처럼 서로 자기 물건을 팔기 위해 경쟁해야 한다. 상인들은 돈을 벌기 위해 시장에서 얼마나 애쓰는가! 그런데 교사들은 무사안일하기 그지없다. 가만히 있어도 고객이 주어지고, 고객이 무엇을 요구하든 상관없이 구태의연하게 자기들 식으로 교육을 하고 있으니 말이다.

(4) 신자유주의 시장논리와 한국교육

한국교육도 시장경쟁 논리에 따라 구조조정을 한다면 과연 고질적인 한국교육의 문제와 병폐가 해결될 수 있고, 교육의 질이 높아질 수 있을까？

신자유주의자인 윤봉준(1997)에 의하면 ʻʻ한국교육은 하나의 거대한 국영산업으로 부실경영의 표본이 된다. ……교육도 이제 시장에 돌려줘야 한다. 소비자 반란이 일어나야 한다.ʼʼ고 주장한다. 그는 우리 교육에 두 가지의 잘못된 신념이 있다고 한다. 첫째는 학교교육이 공공재라는 전제, 둘째는 기회평등은 전체사회가 지켜야 할 덕목이고 이를 위해 교육이 봉사해야 한다는 것이다. 그런데 첫째 신념은 경험적으로 신빙성이 없으며, 둘째의 신념은 사회전체가 망하는 길이라는 것이다. 따라서 최선의 길은 민영화하여 공급을 민간자율에 맡겨야 한다고 주장한다.

한편에서는 시장 논리적 개혁에 거는 기대감도 크다. 즉 시장경쟁 논리를 교육에 적용하면 첫째, 학교현장의 나태한 모습들이 경쟁을 통해 개혁될 것이다. 둘째, 학교운영위원회 활동을 통해 교육문제를 보다 직접적으로 풀어볼 수 있다. 셋째, 학교배정을 완전히 자유선택으로 하여 가고 싶은 학교에 다닐 수 있도록 할 수 있다. 넷째, 대학의 경우, 정원이 자율화되고 다양한 편입학 제도들이 생긴다면 입시전쟁으로부터 아이들을 구할 수 있다. 다섯째, 타율적이고 경직적인 교육제도를 자율적이고 탄력성 있는 교육제도로 바꾸어놓을 수 있다.